English version
8-800-555-90-25
Архив решений арбитражных судов
Практические рекомендации:
Все статьи

Джеймс Томас (James A. Thomas)

Старший директор ASTM International

Полезная информация - юристу Банк документов

Курсы валют

01.11.2014

EUR52.7219-1.9159
USD41.9627-1.4316

Сайт мониторинга законодательства

Студенту и преподавателю

Практические рекомендации
юристам и бухгалтерам

Досрочное прекращение депутатских полномочий на федеральном уровне: правовой вакуум в конституционном поле

Луценко Сергей
Консультант Контрольного управления Президента России

Настоящая аналитическая статья рассматривает правовую неопределенность в отношении досрочного прекращения полномочий депутата на федеральном уровне. Статья рассматривает недостатки действующей Конституции по данному вопросу (отсутствие транспарентных оснований для досрочного прекращения депутатских полномочий) и предлагает пути их разрешения, с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, а также норм Конституций других государств.

JEL classification: K0, K33

В представленной статье я рассматриваю и анализирую неурегулированность конституционных оснований (подчеркиваю конституционных оснований, а не оснований, установленных федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») в отношении досрочного прекращения депутатских полномочий на федеральном уровне.

В данном случае, я попытаюсь доказать, используя правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, а также примеры из практики Европейского Суда и правам человека и Конституций Республики Казахстан и Эстонской Республики, несостоятельность применения п. «в» части первой статьи 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». А именно легитимность досрочного прекращения полномочий депутата на федеральном уровне в случае осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Ни Конституция РФ, ни законодательство о статусе депутата Государственной Думы не содержат прямого указания на императивность или свободу депутатского мандата. Конституционный Суд РФ, в своем Постановлении от 12.04.2002 № 9-П, отметил, что, исходя из особого положения парламента, его функций как законодательного органа, необходимости обеспечения его самостоятельности в системе разделения властей и сделал вывод о свободном характере депутатского мандата на федеральном уровне, позволив депутатам Государственной Думы при осуществлении своих полномочий следовать лишь Конституции РФ и своей совести (принцип свободного мандата).

Из этого вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий. К числу таких гарантий, обусловленных природой парламента и депутатского мандата, характером выполняемых задач, относится публично — правовой институт парламентской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, в том числе со стороны органов исполнительной власти (а также, необоснованного вмешательства со стороны правоохранительных органов), от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности.

Однако при реализации процедуры досрочного прекращения полномочий депутата Федеральным Собранием (Государственной Думой) остается правовая неурегулированность данного вопроса (конституционное основание досрочного прекращения депутатских полномочий).

В Конституции РФ не определены конституционные основания для досрочного прекращения депутатских полномочий. Речь идет только о том, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (статья 97 (часть 3) Конституции РФ)). Другими словами, Конституционный Суд РФ, в своем Постановлении от 12.04.2002 № 9-П, определяет, что депутат на федеральном уровне должен следовать при осуществлении своих полномочий лишь Конституции РФ (своей совести), без наличия в самой Конституции РФ, оснований досрочного прекращения депутатских полномочий. Тем самым, образуется правовой вакуум. Государственная Дума не вправе принимать решение (правовой акт) о досрочном прекращении полномочий депутата Федерального Собрания, в соответствии с п. «в» части первой статьи 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Далее я хотел показать на примере Конституции Республики Казахстан и Конституции Эстонской Республики, конституционные основания досрочного прекращения депутатских полномочий на основании несовместимости депутатского мандата (в частности, занятие иной оплачиваемой деятельности — предпринимательской деятельностью).

Нарушение конституционного правила несовместимости депутатского мандата, указанного в пункте 3 статьи 52 Конституции Республики Казахстан (депутат Парламента не вправе быть депутатом другого представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации. Нарушение настоящего правила влечет за собой прекращение полномочий депутата), Конституция признает деликтом меньшей степени, чем предполагаемая ею степень вины депутата, за деяние которого может последовать обвинительный приговор суда в отношении него. Вследствие этого депутат Парламента лишается мандата на основании пункта 5 статьи 52 Конституции (критерии лишения депутатских полномочий). Правовые последствия принятия палатой по соответствующим конституционным основаниям постановления о лишении депутата Парламента мандата или о прекращении полномочий депутата Парламента для него одинаковы — юридическая утрата им депутатских полномочий. Принятие в той или иной форме решений об утрате депутатских полномочий отнесено по смыслу подпункта 4 статьи 57 Конституции к самостоятельной компетенции каждой из палат Парламента и охватывается их правомочием — «прекращает полномочия депутатов палат...» (Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 12.05.2003 № 5).

Другими словами, Конституция Республики Казахстан (принята на Референдуме 30.08.1995) четко определяет нарушения — запрет на занятие иной оплачиваемой деятельности — предпринимательской деятельностью. Далее, нарушение данного запрета влечет прекращение полномочий депутата (отнесено исключительно к конституционным основаниям, а не федеральным законодательством).

Аналогичный критерий конституционных оснований досрочного прекращения депутатских полномочий определен в Конституции Эстонской Республике (принятой от 28.06.1992). В частности, статья 63 Конституции Эстонской Республики запрещает депутату (члену Рийгикогу) занимать иную должность (выполнять оплачиваемую работу). В случае, нарушения положения данной статьи полномочия депутата прекращаются досрочно на основании статьи 64 Конституции.

В свою очередь, Конституционный Суд РФ, в своем Постановлении от 12.04.2002 № 9-П, определяет, что депутат на федеральном уровне должен следовать при осуществлении своих полномочий лишь Конституции РФ. В самой Конституции РФ отсутствуют ссылки на досрочное прекращение депутатских полномочий и конституционные критерии прекращения депутатских полномочий.

В идеальной ситуации, Конституция РФ, должна была закрепить в статье 97 (часть 3) следующие положения. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Нарушение настоящего положения влечет за собой прекращение полномочий депутата. И далее полномочия депутата прекращаются досрочно в следующих случаях...

Судья Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщакова в своем Особом мнении на Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П отмечает, что представительные органы власти, кроме того, не могут быть освобождены в течение срока легислатуры и от обязанностей по обеспечению должного персонального состава депутатского корпуса. Лишение депутатского мандата допустимо в двух случаях, если необходимо обеспечить его привлечение к уголовной, а также налагаемой в судебном порядке.

В Особом мнении судьи М.В. Баглая, к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П, представлено, что процедура лишения депутатского мандата является громоздкой и редко применяемый на практике, характерной преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. В демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов и служить, при определенных обстоятельствах, инструментом борьбы против политического меньшинства.

Не допускается ситуация, когда реализуется политическое нивелирование меньшинства со стороны крупной (правящей) партии в Государственной Думе.

В заключение представленной статьи я обращаюсь к практике Европейского Суда по правам человека и постараюсь проследить данную процедуру — лишения депутатского мандата, на примерах данного суда.

Европейский Суд по правам человека формулирует порядок рассмотрения и принятия решения по лишению депутатского мандата (лишение депутатской неприкосновенности). Данный алгоритм выполняется при наличии транспарентной процедуры лишения мандата на законодательном уровне, критериев лишения мандата (Постановление ЕСПЧ от 08.07.2008 по делу «Карт против Турции»).

До избрания депутата в Государственную Думу, публичные органы в лице (Генеральной прокуратуры и Следственного комитета) или судебных органов, в случае, неопределенности в отношении отдельных депутатов инициируют проверку, но при наличии достаточных оснований (подозрений).

Парламентский иммунитет служит законной цели, а именно обеспечению полной независимости депутатов и самого парламента. Разбирательство, возбужденное против депутата, может воспрепятствовать деятельности парламента и помешать его работе. С точки зрения преследуемой законной цели не имеет значения характер события, вызвавшего разбирательство (в настоящем деле, депутат занимался предпринимательской деятельностью). Однако исключения, сопутствующие парламентскому иммунитету, законны только в том случае, если они связаны с работой депутата и составляют не личную привилегию, а принцип политического законодательства, направленный на защиту не индивидуума, а функции, которую он или она исполняет. Само по себе правило, обеспечивающее абсолютный иммунитет, не может считаться выходящим за пределы усмотрения, которым располагают государства при ограничении доступа граждан к правосудию. Парламентский иммунитет является элементом публичной политики, обязывая судебные органы (правоохранительные органы) учитывать его в своей деятельности, причем действия, противоречащие этому правилу, являются недействительными.

В российском законодательстве (я обращаю внимание именно в Конституции РФ, поскольку депутаты на федеральном уровне при досрочном лишении своих полномочий подчиняются Конституции, а не федеральному закону) не урегулированы вопросы лишения депутатского мандата. Отсутствуют правовые положения (критерии), определявшие условия, при которых возможно лишение депутатского мандата. По-видимому, критерии были в первую очередь политическими (с точки зрения, нивелирования оппозиции, личной мести). В российских реалиях отсутствие ясно определенных критериев, регулирующих прекращение лишения депутатского мандата, лишают заинтересованную сторону —средств защиты своих прав (Постановление ЕСПЧ от 08.07.2008 по делу «Карт против Турции»).

Еще раз повторюсь, неопределенность процесса принятия решения, отсутствие объективных критериев (лишения депутатского мандата) лишают депутата на федеральном уровне средств защиты своих прав, а также представляют собой вмешательство в право заявителя на доступ к правосудию (статья 6 «Право на справедливое судебное разбирательство» Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950).

Права, гарантированные статьей 3 «Право на свободные выборы» Протокола № 1 к Конвенции, присущие понятию действительно демократической системы, будут иллюзорными, если заявитель могут в любой момент быть произвольно их лишены (Постановление ЕСПЧ от 19.10.2004 по делу «Мельниченко против Украины»). Отсутствие какого-либо основания особой значимости для демократического порядка (нелегитимность процедуры со стороны публичной власти в отсутствии четких критериев и конституционных оснований), которое могло бы оправдать незамедлительное лишение депутатского мандата, нарушает сущность прав депутата Федерального Собрания, гарантированных статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции (Постановление ЕСПЧ от 15.06.2006 по делу «Ликурезос против Греции»).

В Конституции РФ, должен быть закреплен порядок досрочного прекращения депутата на федеральном уровне своих полномочий. Иначе, образуется ситуация правовой неопределенности, в которой публичная власть будет использовать данный правовой вакуум в своих интересах (политическая рента). Причем, данная ситуация является характерной для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. В демократических государствах данная процедура (правовой неопределенности) привела бы к нарушению стабильности результатов выборов.




Rambler's Top100